Az önkormányzati adósságrendezési eljárás egyes gyakorlati kérdései

Sorozatunk e havi számában – folytatva korábbi témánkat – az önkormányzati adósságrendezési eljárással foglalkozunk.

Kötvénykövetelések érvényesíthetősége az adósságrendezési eljárásban

Az önkormányzatok kölcsönfelvételének egyik meghatározó formájává a kötvénykibocsátás vált. A kötvénykibocsátások megnövekedett számát indokolja, hogy az önkormányzatok a pályázatokon elérhető támogatások megszerzéséhez szükséges önerőt e forrásból biztosították, és gyakran működési forráshiányok esetén is ehhez a megoldáshoz folyamodtak.
2005 és 2006 között jelentős számban kerültek kibocsátásra zárt körben olyan kötvények, amelyek 5–7 éves türelmi időt biztosítottak az önkormányzatoknak, azaz ezen időszak után kezdődik a kötvények utáni tőke-, illetve kamatfizetési kötelezettség. E kötvények alapján tehát jelenleg nem áll fenn az önkormányzatoknak fizetési kötelezettsége, azonban a türelmi idő lejártával számos önkormányzat anyagi helyzete rövid idő alatt könnyen ellehetetlenülhet, ezáltal pedig az adósságrendezési eljárás megindítása egyre kevésbé kerülhető el.

A kötvény olyan értékpapír, amellyel a kibocsátója (jelen esetben az önkormányzat) arra kötelezi magát, hogy lejáratkor a kötvény birtokosának megfizeti a kötvényben foglalt pénzösszeget, továbbá annak előre meghatározott kamatát. A kötvény lejárata után a kötvényből eredő követelés a kibocsátóval szemben nem évül el. A kötvény névre szól, megfelelő jogcím és szerződés esetén szabadon átruházható.

Ahagyományos banki kölcsönfelvétellel szemben az önkormányzati kötvénykibocsátás mint finanszírozási forma előnye, hogy az önkormányzat kibocsátóként meghatározhatja a kötvény legfőbb kondícióit (futamidő, kibocsátás összege, kamatperiódus stb.), míg kölcsön esetében általában a finanszírozó bank jogosult erre. A kötvénykibocsátást az önkormányzatok esetében egyszerűsítheti, hogy nincs szükség közbeszerzési eljárás lefolytatására. Hátránya viszont, hogy a kibocsátáshoz kapcsolódó lebonyolítási költségek drágíthatják ezt a finanszírozási formát. A gyakorlatban a kötvénykibocsátás eredményessége érdekében a kibocsátást szervező bank egyúttal a kötvények lejegyzőjeként (jegyzési garanciavállalással) is szerepet vállal.

Az önkormányzati kötvénykibocsátásra vonatkozó alapvető szabályokat a Polgári Törvénykönyv, és egyéb, a kötvényről, valamint az értékpapírok forgalomba hozataláról szóló jogszabályok tartalmazzák, természetesen az önkormányzatok gazdálkodására vonatkozó egyéb jogszabályok mellett.

Az adósságrendezési eljárás megindulása esetén az önkormányzatok által kibocsátott kötvényeken alapuló követeléseket – az önkormányzattal szembeni többi követelésükhöz hasonlóan – a kötvénytulajdonosok, így a hitelintézetek is csak a Har. tv.-ben foglaltak szerint jogosultak érvényesíteni. Ennek feltétele, hogy a finanszírozó bank az adósságrendezési eljárásba hitelezőként bejelentkezzen. A A bejelentéssel a kötvénykövetelés az adósságrendezés megindításának időpontjában lejárttá válik, az igény kielégítésére azonban csak az önkormányzat és a hitelezők közötti egyezségben foglaltak szerint, vagy ennek hiányában az önkormányzati vagyon felosztásakor kerülhet sor.

A kötvény pénznemének konverziója

Agyakorlatban kötvénykibocsátásra – ugyanúgy, mint az egyéb finanszírozási ügyletekre – külföldi devizában denominált formában is sor került. A hitelező az adósságrendezési eljárásban a követelését természetesen abban a pénznemben jelenti be a pénzügyi gondnok számára, amelyben az fennáll, így svájci frank vagy japán jen esetén ebben a devizában. A tapasztalatok szerint azonban a pénzügyi gondnok adott esetben ragaszkodik ahhoz, hogy a bank a hitelezői követelések besorolhatósága, és a többi hitelező követeléséhez való arányosítás érdekében az esetlegesen külföldi pénznemben (tipikusan EUR, CHF) denominált kötvényekből eredő követeléseket forintban is bejelentse. Bár az effajta gyakorlatnak semmiféle jogszabályi alapja nincs, és jelenleg sajnos nem ismert erre vonatkozóan iránymutató bírósági gyakorlat.

Zálogjoggal vagy óvadékkal biztosított követelések kielégítése

Az önkormányzattal szembeni követeléseket különböző szerződést biztosító mellékkötelmek biztosíthatják. Ezekközül dologi biztosítékként különös jelentőséggel bír a zálogjog és az óvadék. Az önkormányzat vagyontárgyain fennálló zálogjog az adósságrendezési eljárás megindításának időpontjában megszűnik, azzal, hogy a zálogjog megszűnése nem érinti a zálogjoggal biztosított követelés kielégítési rangsorban elfoglalt helyét.

A Har. tv. az ingatlanon és egyéb vagyontárgyakon fennálló zálogjog megszűnéséről rendelkezik, így kérdéses lehet, hogy a követelésen fennálló zálogjog – amelynek tárgya tehát nem va- gyontárgy, dolog, hanem harmadik személlyel szembeni követelés – e tekintetben "egyéb zálogjog"-nak minősül-e. Figyelemmel azonban egyrészt arra, hogy a kielégítési rangsornál a Har. tv. a fentiektől eltérően általában zálogjogról rendelkezik, másrészt, hogy a törvény indokolása rögzíti, nem engedhető meg az, hogy bármelyik hitelező a többiek elől – akár végrehajtással, akár zálogjogát érvényesítve – a vagyontárgyakat elvigye, alappal feltételezhető, hogy a jogalkotó szabályozási szándéka általában mindenféle zálogjog megszüntetésére és a zálogjoggal biztosított követelés megfelelő besorolására irányul. A Har. tv. eredetileg nem szabályozta az óvadékot, ezért a gyakorlat úgy oldotta meg a problémát, hogy analógiaként a Ptk. 271/A. §-a alapján a zálogjogra vonatkozó szabályokat alkalmazta. Az óvadék (kaució) a dologi biztosítéknak az a fajtája, amely a pénzen, bankszámla-követelésen és – a pénzhez a kielégítés szempontjából igen hasonló – értékpapíron vagy pénzügyi eszközön a kötelezett szerződésszegése esetére a jogosult számára oly módon nyújt fedezetet, kielégítési alapot, hogy a jogosult számára a szerződés nemteljesítése, vagy nem szerződésszerű teljesítése esetén követelése erejéig közvetlen kielégítést biztosít.

Az adósságrendezés alatt az önkormányzat által nyújtott óvadékból, illetve zálogjoggal terhelt követelésekből a hitelezők eddig nem kereshettek az általános szabályok szerint közvetlen vagy egyszerűsített módon kielégítést. Az ilyen, határidőben bejelentett követelések kielégítésére az eljárás lezárása keretében kerül sor; a hitelezői igények kielégítési sorrendjében a 2. kategóriába tartoznak, a rendszeres személyes jellegű juttatások megelőzték őket. A 2. kategóriába sorolás további feltétele, hogy az adott biztosítékot (óvadék, zálogjog) az adósságrendezési eljárás kezdő időpontja előtt legalább 6 hónappal kikössék.

A lentebb részletesen tárgyalt törvénymódosítás az óvadék egyre szélesebb körű alkalmazása miatt, illetve a hitelezők érdekeinek védelme érdekében módosította az adósságrendezés során az óvadékból való kielégítés szabályait. Az új szabály értelmében az óvadék tárgyából az adósságrendezési eljárás megindításától számított 30 napon belül a Ptk. általános szabályai szerint a hitelező közvetlen módon – azaz megfelelő óvadéki tárgy esetén tulajdonba vétellel vagy közvetlen értékesítéssel, illetőleg beszámítással – kielégítést kereshet.

A be nem jelentett hitelezői követelések

A be nem jelentett követelések (pl. kötvénykövetelések) lejáratát az adósságrendezés nem érinti, ezért azok az eredeti időpontban válnak esedékessé. Ennek megfelelően a be nem jelentett kötvény tőketartozása és ügyleti kamata a kötvényben vállalt időpontban jár le. Az adósságrendezés alatt álló önkormányzat az időközben tőke-, illetve ügyleti kamat címén esedékessé váló tartozásait azonban nem teljesítheti, azok csak az adósságrendezési eljárás lezárását követő 2 év elteltével lesznek érvényesíthetőek. Késedelmi kamat erre az időszakra nem jár.

Fedezetelvonás az adósságrendezésben

A Har. tv. alapján a pénzügyi gondnok az adósságrendezés időpontjától számított 90 napon belül az önkormányzat nevében bíróság előtt keresettel megtámadhatja az önkormányzatnak az adósságrendezés kezdő időpontját megelőző 1 éven belül és az azt követően megkötött szerződését, vagy más nyilatkozatát, ha annak tárgya (a) az önkormányzat vagyonából történő ingyenes elidegenítés, illetve (b) a vagyont terhelő ingyenes kötelezettségvállalás, vagy (c) harmadik személy javára feltűnően aránytalan értékkülönbözettel megkötött visszterhes jogügylet.

A reorganizációs program elfogadása

A reorganizációs programról szóló rendelet alapja a válságköltségvetés, amelynek funkciója, hogy tételesen átvilágítsa az önkormányzat gazdálkodását. Ennek alapján kell hogy kirajzolódjon az az irányvonal, amelynek mentén haladva az önkormányzat kidolgozhatja a reorganizációs programot, amely a hosszú távú életképes működés bázisa lehet. Ez a hitelezőknek módot adhat arra is, hogy reális, biztos alapokon nyugvó egyezségi javaslat jöjjön létre.

Az adósságrendezési eljárásban a reorganizációs programot az adósságrendezési bizottság készíti el az egyezségi javaslattal együtt, és a képviselő-testület dönt annak elfogadásáról. A reorganizációs program elfogadásával kapcsolatban a Har. tv. nem tartalmaz rendelkezést, és az egyezségkötésre vonatkozó szabályok sem tesznek róla említést. A bíróság általi jóváhagyás szintén csak az egyezségre vonatkozik, a reorganizációs programot a Har. tv. csak mint az egyezséget tartalmazó okirat mellé csatolandó dokumentumot említi.

A Har. tv. szerint, ha az egyezség megfelel a törvényi követelményeknek, a bíróság az adósságrendezési eljárást megszünteti. Ebből következően a reorganizációs programot tartalmi szempontból a bíróság nem vizsgálja.A reorganizációs programot elfogadó önkormányzati rendelet megtámadhatósága az adósságrendezési eljárásban

A reorganizációs programot tartalmazó önkormányzati rendelet jogszabálynak minősül, így annak az önkormányzati adósságrendezési eljárásban az eljárást lefolytató megyei bíróság előtt történő megtámadására nincs lehetőség.

Az önkormányzati rendelet az Alkotmánybíróság előtt támadható meg, akár a megyei kormányhivatal, akár bárki más kezdeményezésére. Az Alkotmánybíróság gyakorlata (l. többek között 26/2005. (VI. 24.) ABAB határozat, 10/2005. (III . 31.) AB határozat) szerint azonban a reorganizációs programot tartalmazó önkormányzati rendelet csak akkor semmisíthető meg, ha annak tartalma az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközik (l. pl. 77/2009. (VIIII. 10.) ABAB határozat), vagy ellentétes valamely jogszabállyal (pl. 125/2009. (XII . 17.) AB határozat, 117/2009. (XI. 20.) ABAB határozat). Önmagában a rendelet meghozatalára vonatkozó eljárási rendelkezések megszegése nem eredményezi a rendelet utólagos megsemmisítését. Így az a reorganizációs programot tartalmazó önkormányzati rendelet, amely ugyan eljárási szabálysértéssel született meg, azonban tartalmilag nem alkotmány- vagy jogszabálysértő, eredményesen az Alkotmánybíróság előtt nem támadható.

Amennyiben az önkormányzati rendelet jogszabálysértő eljárás eredményeként született, úgy annak vizsgálata a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését végző megyei kormányhivatal hatáskörébe tartozik. A megyei kormányhivatal ellenőrzési jogkörében azt vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat működése, döntéshozatali eljárása, döntései (rendelete, határozata) megfelelnek-e a jogszabályoknak. Mivel az ellenőrzés átfogja a helyi önkormányzat szervezete, működése, döntéshozatali eljárása törvényességi szempontú vizsgálatát, így az kiterjed a képviselő-testület által hozott döntések, vagyis az önkormányzati rendelet felülvizsgálatára is. A megyei kormányhivatal ellenőrzése során a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntéseket nem általánosságban vizsgálhatja, hanem kizárólag a jogszerűség ellenőrzésére terjed ki a feladat- és hatásköre.

Ha a megyei kormányhivatal az adósságrendezési eljárás során jogszabálysértést észlel, megfelelő határidő tűzésével felhívja a képviselő-testületet, illetve az adósságrendezési bizottságot a törvénysértés megszüntetésére. A képviselő-testület, illetőleg az adósságrendezési bizottság a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni, és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a megyei kormányhivatalt köteles tájékoztatni. Ha az előírt határidőn belül sem a képviselő-testület, sem az adósságrendezési bizottság részéről nem történik intézkedés, a megyei kormányhivatal kezdeményezheti az Alkotmánybíróságnál a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését, illetve a képviselő-testület összehívását a törvénysértés megszüntetésére, valamint a képviselő-testület tisztségviselője felelősségének megállapítását.

Ha a képviselő-testület a megyei kormányhivatal felhívása ellenére 30 napon belül nem ül össze, feloszlatása kezdeményezhető.

Abban az esetben, ha az Alkotmánybíróság megállapítja az önkormányzati rendelet alkotmányellenességét, úgy az önkormányzati rendelet egészét vagy törvénysértő rendelkezéseit – fő szabályként az Alkotmánybíróság határozata kihirdetése napjától – megsemmisíti. Lehetőség van azonban arra is, hogy az Alkotmánybíróság határozatában egy későbbi időpontot jelöljön meg a hatályvesztés napjaként.

Az Alkotmánybíróságról szóló törvény szerint az önkormányzati rendelet megsemmisítése nem érinti a határozat közzététele napján vagy az azt megelőzően létrejött jogviszonyokat, a belőle származó jogokat és kötelezettségeket.

Az egyezség formája és tartalma

A Har. tv. – bár részletesen rögzíti az egyezség kötelező tartalmi elemeit – közbenső határidőket, ellenőrzési pontokat nem határoz meg, azt a felek (önkormányzat - hitelezők) megállapodására bízza. Az adósságrendezési eljárás e szakaszában ugyanakkor valamennyi fél közös érdeke, hogy szabályozott, a későbbiekben nem kifogásolható és végrehajtható módon rögzítsék azokat a feltételeket, amelyek betartásával helyreállítható az önkormányzat pénzügyi egyensúlya, és megtörténhet a hitelezői igények megfelelő kielégítése.

Gazdasági szempontból az egyezség teljesítését természetesen az garantálja, ha a reorganizációs rendelet ésszerű, gazdaságilag megalapozott, és összhangban van a hitelezői egyezségi javaslattal, azaz a reorganizációs rendelet megalapozott számítások alapján biztosítja az egyezségben vállalt kötelezettségek szerződésszerű teljesítését. Jogi szempontból ehhez tételes, egyértelmű, számon kérhető szerződéses rendelkezések szükségesek. Érdemes emiatt az egyezségbe belefoglalni a részletes kötelezettségvállalásokra, az esetleges futamidő-hosszabbításra vonatkozó rendelkezéseket is. A gyakorlati tapasztalatok alapján nem elegendő pusztán a követelések kezelésére vonatkozó általános irányvonalak meghatározása.

A Har. tv. arra is lehetőséget nyújt, hogy a hitelezők az egyezségi megállapodásban foglaltak végrehajtásának ellenőrzésével valakit megbízzanak. Az egyezségi tárgyaláson részt vevő hitelezők és az önkormányzat általában a számlavezető hitelintézetet szokták felkérni az egyezségi megállapodásban foglalt kötelezettségek teljesítésének ellenőrzésére, hiszen leginkább a számlavezető bank képes a bankszámlák mozgásait folyamatosan nyomon követni, és egyébként is rálátással bír az önkormányzat pénzügyi helyzetére.

Az egyezség képviselő-testület általi elfogadásának formájáról a Har. tv. egyébiránt nem rendelkezik, a gyakorlatban a határozat formájában való elfogadás a jellemző. Amint fentebb írtuk, az egyezség bíróság általi jóváhagyása keretében a bíróság az egyezség törvényi követelményeknek való megfelelését vizsgálja, annak végrehajthatóságát, gazdasági racionalitását, ésszerűségét nem.

A kifogás előterjesztésére való jogosultság az adósságrendezési eljárásban

A Har. tv. 14. § (3) bekezdése alapján a pénzügyi gondnok jogszabálysértő intézkedése vagy mulasztása ellen a tudomásszerzéstől számított 8 napon belül a sérelmet szenvedett fél kifogással élhet az eljáró bíróságnál. Kérdés tehát, hogy ki minősülhet adott esetben sérelmet szenvedett félnek.

A Győri Ítélőtábla eseti döntése (Ítélőtáblai Határozatok 2011. 94. számában közétett határozat) adhat választ erre, amely megállapítja, hogy sérelmet szenvedett fél az adósságrendezési eljárásban az lehet, akit a sérelem közvetlenül érint. Ugyanakkor nem értelmezhető a sérelmet szenvedett fél fogalma olyan tágan, hogy ezzel a kifogás előterjesztésére a település valamennyi lakosa, illetve az önkormányzati képviselő-testület bármely tagja jogosult legyen.

A konkrét ügyben egy önkormányzati képviselő nyújtott be kifogást a pénzügyi gondnok mulasztása miatt, arra hivatkozással, hogy az érintett önkormányzat által elfogadott válság-költségvetés nem, illetve csak hiányosan tartalmazta a Har. tv. által kötelezően ellátandó feladatokra vonatkozó forrásokat. Álláspontja szerint a pénzügyi gondnok mulasztott, amikor ilyen formában terjesztette a képviselő-testület elé a válság-költségvetési rendelettervezetet. A pénzügyi gondnok állítása szerint az Ötv. 36. § (3) bekezdése alapján a jegyző kötelessége jelezni a képviselő-testületnek, ha a döntésnél jogszabálysértést észlel, saját felelőssége mindössze a kifizetések jogszerűsége vonatkozásában vethető fel. Rámutatott, hogy az önkormányzat adósságrendezési eljárásában a megyei bíróságnak nincs hatásköre a válságköltségvetés jogszabálysértő voltának megállapítására, tekintettel arra, hogy ez az illetékes megyei kormányhivatal törvényességi jogkörébe, végső soron pedig az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozó kérdés. Az elsőfokú bíróság a kifogást elutasította, mivel a kifogást előterjesztő nem volt jogosult az előterjesztésre, tudniillik nem igazolta, hogy a pénzügyi gondnok kifogásolt intézkedése következtében sérelmet szenvedett volna. A bíróság hangsúlyozta, hogy a kifogásolási jogosultságot megalapozó sérelemnek a kifogásolót közvetlenül érintőnek kell lennie. A megyei bíróság szerint az előterjesztett kifogás érdemben is alaptalan, mivel a pénzügyi gondnok felelőssége a válság-költségvetés elfogadásával összefüggésben nem vizsgálható. Rögzítette ugyanakkor, hogy a válságköltségvetés tartalmától függetlenül az önkormányzat köteles a Har. tv. rendelkezéseinek betartására.

Az elsőfokú bíróság végzése ellen mindkét féltől származó fellebbezés alapján az ítélőtábla hozott iránymutató döntést a kérdésről. Előljáróban megállapította, hogy sem a Har. tv., sem a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III . tv. (Pp.) nem definiálja a "sérelmet szenvedett fél" fogalmát. Mivel azonban a kifogásolás jogintézményét a Har. tv. mellett más jogszabályok, köztük a Pp., illetve a csődeljárásról és felszámolási eljárásról szóló 1991. évi XLILIX. törvény (Cstv.) is ismeri, a Har. tv. szerinti kifogásolás háttérszabályaként a másodfokú bíróság álláspontja szerint a Cstv. rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni. Így a kifogás előterjesztésére jogosultak körének meghatározására a Cstv. 51. § (3) bekezdését analógiaként rendelte alkalmazni.

A Har. tv. indokolása szerint a sérelmet szenvedett személy lehet a helyi önkormányzat, a hitelező, vagy – a felszámolási eljárásokhoz hasonlóan – külső érintett is. A törvény indokolása és a Cstv. együttes értelmezése alapján a másodfokú bíróság szerint sérelmet szenvedett fél a hitelezőn kívül az a személy is, akinek az adós vagyontárgyainak értékesítése során jogát, jogos érdekét sértette az intézkedés. Az ítélőtábla szerint tehát nem lehet olyan tágan értelmezni a sérelmet szenvedettek körét, hogy abba az adott település valamennyi lakosa beletartozzék, a sérelemnek a kifogásolót közvetlenül érintőnek kell lennie.

A másodfokú bíróság álláspontja szerint, mivel a pénzügyi gondnok tevékenységét vagy mulasztását a helyi önkormányzat kifogásolhatja, így a helyi önkormányzat hatáskörébe tartozó kifogás előterjesztésére az önkormányzat tagja önállóan nem jogosult.

Az ítélőtábla megerősítette a megyei bíróság megállapítását, hogy a válság-költségvetési rendelettervezet elkészítéséért a jegyző felelős, annak elfogadásáról pedig az adósságrendezési bizottság megtárgyalását követően a képviselő-testület dönt. Az önkormányzati rendelet jogszabály, annak felülvizsgálatára, felfüggesztésére a bíróság hatáskörrel nem rendelkezik.

Az adósságrendezési eljárási törvény és az önkormányzati törvény módosítása

A Har. tv. az eddigi formájában nem volt képes teljes mértékben betölteni rendeltetését, hiszen azt elsősorban kistelepülésekre dolgozták ki, a közelmúltban indult eljárások viszont már nagyobb városokat, sőt egy megyei önkormányzatot is érintenek.

Az Országgyűlés, érzékelve a hiányosságokat, 2011. július 4-én 2011. július 5-i hatállyal módosította a Har. tv.-t, és vele összefüggésben a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényt (Ötv.).
Az új önkormányzati törvény vonatkozásában továbbra is várható, hogy a jogalkotó teljesen új alapokra helyezi az adósságrendezési eljárást. A módosító törvény általános indokolása utal arra,hogy a Kormány az adósságrendezési eljárást az új önkormányzati törvénybe illesztve kívánja szabályozni. Ennek időpontja pillanatnyilag még nem ismert, azonban nagy valószínűséggel idén ősszel várható.
A módosított szabályokat – bizonyos egyéb részletfeltételekkel – az 1 milliárd forint éves költségvetési főösszeget meghaladó költségvetésű önkormányzatok esetében már a folyamatban lévő eljárások során is alkalmazni kell.
A módosító törvény pontosítja az adósságrendezésbe nem vonható vagyonelemek körét, idesorolva az olyan ellátáshoz kapcsolódó vagyont, amelyhez az állam támogatást, hozzájárulást biztosít, továbbá az adósságrendezés alatt álló önkormányzat részvételével működő önkormányzati társulások vagyonát, valamint az adósságrendezés alá vont helyi önkormányzat költségvetésében megjelenő helyi kisebbségi önkormányzatok bevételeit és pénzeszközeit. Ugyancsak idetartozik a megvalósítás szakaszában álló, kizárólag célhoz kötötten felhasználható fejlesztési és működési források önerő- és támogatásrésze.

A válságköltségvetésre vonatkozó szabályok az adósságrendezésbe nem vonható vagyonnal összhangban kiegészülnek oly módon, hogy az önkormányzati társulásokat és a kisebbségi önkormányzatokat érintő kiadásokat a válságköltségvetésből továbbra is finanszírozni lehet.
A módosítás garantálja, hogy csak azok a források legyenek bevonhatóak az eljárásba, amelyek az adott önkormányzatot kizárólagosan megilletik.
Az új szabályok bevezetik az "adósságrendezésbe vonható bevétel" fogalmát, ezáltal kibővül a vagyoni elemek köre a teljes saját bevételi körre.

Újraszabályozásra kerül a reorganizációs hitel, amely a reorganizációs költségvetés és a hitelezői egyezség létrejöttének biztosításához szükséges hitel, beleértve az adósságrendezési eljárás alatt álló helyi önkormányzat lejárttá tett hiteleinek és kötvényeinek kiváltására szolgáló hitelt. Az önkormányzatok szempontjából fontos ennek szabályozása, ugyanis adott esetben ez elkerülhetővé teheti a vagyonfelosztást, hiszen az eljárás egy esetleges újabb finanszírozás biztosításával már az egyezségi szakaszban eredményesen lezárhatóvá válik.
Mivel a helyi önkormányzatok adósságállományának döntő hányada nem forintban, hanem más devizanemekben denominált, a módosítás egyik lényeges újdonsága, hogy a reorganizációs hitel devizaneme is lehet euró vagy svájci frank, azon önkormányzatok esetében, amelyeknek a korábban felvett hitele vagy az általa kibocsátott kötvény is euróban vagy svájci frankban nyilvántartott.
Ehhez kapcsolódó kedvező rendelkezés, hogy a reorganizációs hitelhez már az egyezségi szakaszban állami kamattámogatás igényelhető, míg korábban ez csak az egyezség létrejötte után volt lehetséges. A nagy összegű reorganizációs hitelek esetében az állami költségvetés kamattámogatása különösen fontos lehet az önkormányzatoknak, ugyanis a kamatterhek ilyen módon való átvállalása hiányában kérdéses magának az egyezségnek a létrejötte, és megakadályozhatatlan lehet a vagyonfelosztás.

A helyi önkormányzatokért felelős miniszter (belügyminiszter1) a kamattámogatás odaítéléséről meglehetősen rövid idő alatt, 15 napon belül köteles döntést hozni, és támogató döntés esetén egyidejűleg ígérvényt is kiállítani. E rövid határidőt az indokolja, hogy az egyezségkötésre is viszonylag rövid határidő áll csak a felek rendelkezésére. Az ígérvény a reorganizációs hitelszerződés alapján váltható tényleges támogatásra. Az önkormányzatokat védendő, az ígérvényhez megküldött banki ajánlatban foglalt kondíciókhoz képest a megkötött reorganizációs hitelszerződés kedvezőtlenebb feltételeket nem tartalmazhat.

1 212/2010. (VII . 1.) Korm. rendelet az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről, 37. § p) pont.

A kamatmentes visszatérítendő támogatás mértéke a jegybanki alapkamat 2%-kal növelt értéke.

A törvény – figyelemmel arra, hogy az Európai Unióhoz történt csatlakozást követő támogatások és pályázatok az adósságrendezés alá vont önkormányzatokat is érintik, illetve érinthetik – megteremtette az önkormányzatok számára annak lehetőségét, hogy a belügyminiszter egyedi döntése alapján beruházási kiadásokra – különös tekintettel európai uniós támogatással megvalósuló beruházásokra – is teljesíthetőek legyenek. E rendelkezésnek köszönhetően – a ko- rábbi szabályozással ellentétben – nem kell az adósságrendezési eljárásra tekintettel egyes beruházásokat leállítani.

Amint azt már fentebb megemlítettük, a módosító törvény korszerűsítette az óvadék adósságrendezési eljárás során történő felhasználásának szabályait. A A módosítás hiányossága, hogy kissé félreérthető módon az óvadékkal kapcsolatban kizárólag az annak tárgyából való kielégítésről rendelkezik, annak megszűnéséről azonban – a zálogjogtól eltérően – nem.
A módosítás megszünteti a polgármester azon jogát, illetve kötelezettségét, hogy a képviselő-testület hozzájárulása nélkül, önállóan megindítsa az adósságrendezési eljárást. E rendelkezés bevezetésére feltehetően a gyakorlati tapasztalatok miatt került sor, hiszen rendkívül megnehezülhet az eljárás törvényes és eredményes lefolytatása, amennyiben a polgármester és a képviselő-testület nem működik együtt, illetve egymás munkáját gátolják.

A polgármester és a képviselő-testület együttműködésének a gyakorlatban tapasztalt nehézségei, hiányosságai miatt az Ötv. módosítása lehetővé teszi, hogy ha a polgármester mulasztása miatt nem kerül összehívásra a képviselő-testület ülése, úgy a megyei kormányhivatal mint az önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért felelős szerv összehívja azt. Ilyen esetben az ülés levezetésére a képviselő-testület által a tagjai sorábólegyszerű többséggel megválasztott levezető elnök köteles. Ezáltal a képviselő-testület akkor is tud érdemben határozni az eljárással kapcsolatos kérdésekben, ha a polgármester ülés-összehívási és ülés vezetési kötelezettségeinek nem tesz eleget. A levezető elnök – a polgármesterhez hasonlóan – a jegyzővel együtt jogosult az ilyen ülésen meghozott önkormányzati rendelet és a testületi ülés jegyzőkönyvének aláírására. Emellett természetesen arra is lehetőség van, hogy a polgármestert az alpolgármester helyettesítse. E jogosultsága kiterjed a képviselő-testületi ülés összehívására, levezetésére, és az elfogadott rendelet aláírására is. A rendelet érvényességét tehát nem érinti az a tény, hogy azt nem a polgármester írta alá.

A polgármester az adósságrendezési eljárással kapcsolatos kötelezettségeinek elmulasztása esetén alkalmanként – a korábbi 100 000 forinttal szemben – 500 000 forint bírsággal sújtható.

A pénzügyi gondnok hatásköre tovább bővült, hiszen a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzéséért felelős szervhez fordulhat – a korábbi eseteken túl – akkor is, ha az adósságrendezési bizottság bármely tagja nem teljesíti a Har. tv.-ben megállapított kötelezettségét. E rendelkezésnek is az a célja, hogy újabb garanciát építsen be az eljárás sikeres lefolytatása érdekében, amelyhez az adósságrendezési bizottság tagjainak közreműködése nélkülözhetetlen.
A válságköltségvetés elfogadására a korábbi 60 nap helyett 90 nap áll ezentúl az önkormányzatok rendelkezésére.

Az egyezség elfogadására rendelkezésre álló határidő 30 nappal nőtt, így már az adósságrendezés megindításától számított 240 napon belül van lehetőség egyezségkötésre. Az egyezség elmaradása esetén nincs más lehetőség – mint arra korábbi cikkünkben már utaltunk – , mint a vagyon bírósági felosztása.

A módosítás – aggályos módon – lehetővé teszi, hogy az önkormányzat költségvetési szerveit az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII . törvényben (Áht.) meghatározott határidő mellőzésével, azonnal megszüntesse. Iskolák esetében a módosító törvény a fenntartói döntések meghozatalával kapcsolatos határidők alól is kivételt biztosít, csak azt támasztja feltételül, hogy a fenntartói döntés megfeleljen a válságköltségvetésben és a reorganizációs tervben foglaltaknak, illetve, hogy ez ne sértse vagy veszélyeztesse a gyermekek, tanulók érdekét. Álláspontunk szerint – jóllehet adott esetben ténylegesen szükséges lehet az intézménybezárás – garanciális szempontból az általános, Áht. szerinti határidők biztosítása volna szükséges ahhoz, hogy az érintett személyeknek elegendő felkészülési ideje maradjon egy ilyen jellegű változásra.

A Har. tv. és az Ötv. módosításáról összegzésképpen elmondható, hogy azok (néhány kivételtől eltekintve, pl. az óvadékból való közvetlen kielégítés biztosítása) az önkormányzatok érdekeinek hatékonyabb érvényesítésére, az egyezségkötés elősegítésére, és ezáltal a vagyonfelosztás elkerülésére törekszenek. Emellett azt a célt is szolgálják, hogy a korábbi törvényi hiányosságok, belső ellentmondások miatt a gyakorlatban már felmerült problémákat pragmatikus módon áthidalják.

Dr. Tomori Erika – Dr. Zrónik Edina – Dr. Novák TamásCompLex