A Közigazgatás a gyakorlatban című folyóirat júniusi száma

A Közigazgatás a gyakorlatban című folyóirat 2011 júniusi számában megjelent cikkünk elsődleges célja az adósságrendezési eljárás szabályainak az áttekintő bemutatása.

A helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásának egyes kérdései

Sorozatunk nyáron megjelenő számaiban egy sajnálatos módon egyre inkább aktuálissá váló és jelentős médiafigyelemmel kísért kérdéssel, az önkormányzati adósságrendezéssel foglalkozunk. Jelen cikkünk elsődleges célja az adósságrendezési eljárás szabályainak és a kapcsolódó joggyakorlatnak az áttekintő bemutatása. A jövő havi összetett számban az eddigi eljárások során felmerült legfontosabb gyakorlati, jogértelmezési kérdéseket, szabályozási hiányosságokat elemezzük.

Az önkormányzatok gazdálkodása

Az autonóm önkormányzati gazdálkodást közvetlenül a Magyar Köztársaság Alkotmánya biztosítja, amelynek 44/A. §-a kimondja, hogy a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, valamint saját felelősségére vállalkozhat is. A 2012. január 1-jén hatályba lépő Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés e)–g) pontjai lényegében ugyanilyen jogosultságokat nyújtanak az önkormányzatok részére, annak alkotmányos szintre emelésével, hogy az önkormányzat vállalkozási tevékenysége nem veszélyeztetheti kötelező feladatainak ellátását.
Agazdálkodás részletes szabályait a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény („Ötv.”), illetve az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIIIIIIIII. törvény határozza meg.
Az önálló önkormányzati gazdálkodás természetesen fokozott odafigyelést igényel, hiszen az egy-egy teljes közösség életére bír kihatással. Az állam csak a kötelező feladatellátáshoz szükséges mértékben állít az önkormányzatok rendelkezésére forrásokat, az önkéntes vállalkozási tevékenységgel összefüggésben keletkező esetleges tartozások kiegyenlítésének terhét és annak kockázatait nem vállalja, nem vállalhatja.
Mint ismert, emiatt az önkormányzat önkéntes vállalkozási tevékenységével összefüggő kockázatok sem az önkormányzat teljes vagyonát terhelik, hiszen közfeladatait, illetve a kötelező feladatellátáshoz szükséges vagyonát a vállalkozási tevékenységekből eredő kockázat nem terheli. Ennek következtében egy esetleges adósságrendezési eljárásnak kizárólag az önkormányzati törzsvagyonon, illetőleg a kötelező feladatellátáshoz szükséges vagyonon felüli vagyon lehet a tárgya.

Az adósságrendezési törvény

Abban a nem kívánt esetben, ha egy önkormányzat fizetésképtelenné válik, a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXV. törvény („Höat.”) kötelező eljárási rendet ír elő. Az eljárás célja kettős: egyrészt a gazdasági társaságok körében ismert csődeljáráshoz hasonlóan a helyi önkormányzatok fizetőképességének helyreállítása, másrészt – a felszámolási eljáráshoz hasonlóan – a hitelezők hatékony jogvédelme és követeléseik vagyonarányos kielégítése. Nyilvánvaló azonban, hogy mindemellett a kötelező önkormányzati feladatok folyamatos ellátása nem szorulhat háttérbe. Az adósságrendezési eljárásnak tehát nem az a célja, hogy a helyi önkormányzat a vagyonának felosztása után jogutód nélkül megszűnjön. Az esetleges vagyonfelosztás semmilyen formában nem érinti az önkormányzat jogalanyiságát.

Az adósságrendezési eljárás megindítása

Az adósságrendezési eljárás a helyi önkormányzat székhelye szerint illetékes megyei bíróság hatáskörébe tartozó nem peres eljárás.

A Höat. 4. § (1) bekezdése alapján az eljárás kezdeményezésére mind a helyi önkormányzat, mind annak hitelezője jogosult. Hitelezőnek az adósságrendezési eljárás megindításának időpontjáig az minősül, akinek a helyi önkormányzattal vagy annak költségvetési szervével szemben vagyoni követelése áll fenn.

Az eljárás akkor kezdeményezhető, ha a helyi önkormányzat vagy az önkormányzat költségvetési szerve:
a) az esedékességet követő 60 napon belül a hitelező számláját vagy fizetési felszólítását nem vitatta és nem fizette ki, vagy az elismert tartozását nem fizette ki,
b) jogerős és végrehajtható bírósági (hatósági) határozatba foglalt fizetési kötelezettségét nem teljesítette,
c) fizetési kötelezettségének a korábban lefolytatott adósságrendezési eljárásban kötött egyezség ellenére nem tett eleget,
d) az államháztartás más alrendszereivel szembeni köztartozását vagy más helyi önkormányzattal szemben fennálló tartozását az erre irányuló beszedési megbízás benyújtását követő 60 napon belül nem teljesíti.

A kialakult bírósági gyakorlat meghatároz bizonyos kritériumokat a fenti fizetési felszólítás tartalmára vonatkozóan. A Fővárosi Ítélőtábla értelmezése szerint ugyanis a fizetési felszólításnak határozott, az adott követelés teljesítésére irányuló felhívást kell tartalmaznia. Nyilvánvaló, hogy a felszólítás ennek hiányában nem képes betölteni rendeltetését, alkalmatlan a kívánt cél elérésére. Felszólításra mind a számlaadásra, mind a számlaadásra nem kötelezett jogalanyok részéről szükség van. Az előbbieknél azért, hogy utoljára békés úton megkíséreljék a fennálló kötelezettség teljesítésére rábírni az adóst, míg az utóbbiaknál amiatt, hogy az adós számla hiányában is értesüljön fizetési kötelezettségéről, és számoljon a nem vitatott követelés adósságrendezési eljárásban való érvényesítésének lehetőségével. (BDT. 2008. 1893.)

A felszólítás vitatását a joggyakorlat tág módon értelmezi: egyrészt a vitatás bármilyen formában, tartalommal megtörténhet, tehát nincs jelentősége annak, hogy szóban vagy írásban történik, illetve, hogy az adós önkormányzat azt megindokolja-e vagy sem, másrészt a 60 napon túl, de az eljárás megindításáról való tudomásszerzést megelőzően előterjesztett vitató nyilatkozat szintén kizárja az adósságrendezés megindításának elrendelését. (EBH 2007.1703.)

A fenti esetek bármelyikének bekövetkezése esetén a polgármester 8 napon belül köteles összehívni a képviselő-testület (közgyűlés) ülését és tájékoztatni a pénzügyi bizottságot (ha az adott településen működik ilyen). A képviselő-testület ennek alapján vagy határozatot hoz a fizetési kötelezettség teljesítésére, vagy felhatalmazza a polgármestert az adósságrendezés azonnali kezdeményezésére.
Az utóbbi esetben, ha az eljárás megindítására irányuló kérelem megfelel a Höat. által előírt további tartalmi követelményeknek (szerepel benne a tartozás jogcíme, az esedékessége feltüntetése stb.) is, úgy a bíróság végzésben elrendeli az adósságrendezés megindítását. A bíróság ugyanezen végzésben kijelöli a pénzügyi gondnokot (l. lentebb). A bíróság az adósságrendezés megindításáról szóló jogerős végzését a Cégközlönyben soron kívül közzéteszi. A közzététel tartalmazza többek között a hitelezőknek szóló felhívást, hogy a helyi önkormányzattal szembeni ismert, vagy összegszerűségében ismeretlen, illetve változó összegű (lejárt és le nem járt) követeléseiket a közzétételtől számított 60 napon belül a pénzügyi gondnokhoz jelentsék be.
A polgármester köteles a hitelezőknek szóló felhívást a végzés közzétételétől számított 15 napon belül két országos napilapban is megjelentetni, és a helyben szokásos módon is kihirdetni.

Az adósságrendezés megindításának időpontjához fűződő jogkövetkezmények

Az adósságrendezés megindításának időpontja a bírósági végzés közzétételének napja, amely a követelések bejelentése, érvényesítése szempontjából különös jelentőséggel bír. Az eljárás megindítását követően az önkormányzattal szembeni követeléseket csak az adósságrendezés során lehet érvényesíteni. Az eljárás megindításának időpontjában a helyi önkormányzat és költségvetési szervének azon vagyoni jellegű bejelentett követelései is lejárttá válnak, amelyeket a le nem járt követeléssel rendelkező hitelezők jelentettek be.

Az adósságrendezés megindításának időpontját követő időszakra a bejelentett és elfogadott (vitatott és nem vitatott) kötelezettségek után szerződéses és késedelmi kamat a vagyonfelosztási nyilatkozat elkészítéséig érvényesíthető. Beszámításra csak az eljárás megindítása előtt keletkezett és a határidőben bejelentett követelések esetében kerülhet sor. Az adósságrendezési eljárás megindításának időpontjában a helyi önkormányzat ingatlanán és egyéb vagyontárgyain fennálló zálogjog, valamint szerződésen alapuló elidegenítési és terhelési tilalom, visszavásárlási és vételi jog megszűnik.
Az adósságrendezési eljárás megindítása időpontjától kezdve speciális előírások vonatkoznak a helyi önkormányzat gazdálkodására, így különösen többlet vagyoni kötelezettségvállalással járó döntést nem hozhat, vállalkozást nem alapíthat, abban visszterhesen tulajdont nem szerezhet. Korábban vállalt fizetési kötelezettségeit csak meghatározott, szűk körben teljesítheti.

Hitelezői igénybejelentés

Az adósságrendezés megindításáról szóló bírósági végzés közzétételét követően a hitelezőknek 60 nap áll rendelkezésükre, hogy az önkormányzattal szembeni követeléseiket a pénzügyi gondnoknak bejelentsék. A hitelezők követeléseiket az adósságrendezés alatt más úton nem érvényesíthetik. Hitelezőnek az adósságrendezési eljárás megindításának időpontját követően az minősül, aki a követelését a hitelezői igény bejelentésére nyitva álló határidő alatt bejelentette, és azt a pénzügyi gondnok elfogadta, illetve követelésének jogerős elbírálásáig az is, akinek az igénye vitatott. Ennek alapján tehát az adósságrendezési eljárásban a hitelezők valamennyi (ismert, ismeretlen vagy változó összegű) lejárt és le nem járt követelésüket egyaránt kötelesek a pénzügyi gondnoknak bejelenteni az eljárás megindításától számított 60 napon belül.

A Legfelsőbb Bíróság konkrét ügyben hozott ítéletében elutasította azt az érvelést, hogy az összegszerűségében ismeretlen vagy változó követeléseket nem kell bejelenteni a pénzügyi gondnoknak a 60 napos határidőn belül. E határidő elmulasztásának szankciója, hogy a be nem jelentett követelések sem az adósságrendezési eljárásban, sem az annak befejezésétől számított 2 éven belül hitelezői igényként nem érvényesíthetők. (BH 2000. 168.) A hitelezők fennálló (lejárt és le nem járt) követeléseiket beszedési megbízás benyújtása, végrehajtás és adósságrendezési eljárás kezdeményezése útján is csak az adósságrendezési eljárás jogerős befejezését követő 2 év eltelte után érvényesíthetik. A hitelezői igénybejelentésre nyitva álló 60 napos határidő elmulasztása esetén nincs lehetőség igazolási kérelem benyújtására.

A be nem jelentett követelések az adósságrendezési eljárás következtében nem válnak lejárttá, és nem is szűnnek meg, hanem az eredetileg megállapított időpontban válnak esedékessé. Ugyanígy fennmaradnak azok a követelések is, amelyeket az eljárás során felosztható vagyonból nem sikerült kiegyenlíteni. Az ilyen követelések érvényesítésére csak a 2 éves moratórium lejártát követően, vagy újabb adósságrendezési eljárás lefolytatásával, vagy a polgári jog általános szabályai szerint kerülhet sor. Erre az időintervallumra a követelés érvényesítésének joga felfüggesztődik. Az adósságrendezési eljárás megindulására tekintettel tehát az igény érvényesítésének rendjére, módjára, határidejére vonatkozóan a Polgári perrendtartás általános szabályai helyett lex specialis-ként a Höat. rendelkezései alkalmazandóak, amelyek kifejezetten kizárják az adósságrendezési eljárás alatt és az azt befejező 2 éven belül az igény érvényesítésének lehetőségét. A Legfelsőbb Bíróság elvi határozata is megerősíti, hogy az ezen időszakban megindított pereket időelőttiség miatt meg kell szüntetni. (EBH 1999.129.)

A pénzügyi gondnok

Az adósságrendezési eljárásban központi szerepet tölt be a pénzügyi gondnok, aki az eljárás megindításától kezdve figyelemmel kíséri az önkormányzat gazdálkodását, a jogszabályokban előírt feladatainak és hatáskörének ellátását. Kötelezettségvállalások és kifizetések csak az ő ellenjegyzésével teljesíthetők.

A Höat. 14. §-a részletesen meghatározza a pénzügyi gondnok egyes feladatait. A pénzügyi gondnok áttekinti a helyi önkormányzat gazdálkodását, és feltárja, hogy milyen okok vezettek az adósságrendezési eljárás megindításához. Betekinthet a helyi önkormányzat vagyonával kapcsolatos valamennyi iratba, tanácskozási joggal részt vesz a képviselő-testület és a bizottságok ülésein, az adósságrendezéssel kapcsolatban előterjesztést tehet, kezdeményezi a helyi önkormányzat esedékessé vált követeléseinek behajtását, a hitelezőket kérésükre tájékoztatja az önkormányzat vagyonával, és az eljárással kapcsolatban. Ugyancsak tájékoztatja az önkormányzatok törvényességi felügyeletét ellátó szervet (kormányhivatal), ha a képviselő-testület nem teljesíti a Höat.-ban meghatározott kötelezettségeit. A pénzügyi gondnok a határidőben bejelentkező hitelezőket nyilvántartásba veszi, majd a bejelentkezési határidő lejártát követő 15 napon belül tájékoztatja a hitelezőket arról, hogy követeléseiket, illetve ezek biztosítékait elfogadja-e. A pénzügyi gondnok jogszabálysértő intézkedése vagy mulasztása ellen a sérelmet szenvedett kifogással élhet az eljáró megyei bíróságnál a tudomásszerzéstől számított 8 napon, de legfeljebb 30 napos jogvesztő határidőn belül. A bíróság a kifogás alapján elrendelheti az intézkedés felfüggesztését. Ha a kifogást megalapozottnak találja, a pénzügyi gondnok intézkedését megsemmisíti, megváltoztatja, vagy a pénzügyi gondnokot megfelelő intézkedés megtételére kötelezi, ellenkező esetben a kifogást elutasítja.

Az adósságrendezési bizottság megalakulása

Az adósságrendezés megindításának időpontját követő 8 napon belül megalakul az adósságrendezési bizottság, amelynek tagjai a polgármester, a jegyző, a pénzügyi bizottság elnöke (ennek hiányában egy önkormányzati képviselő) és egy önkormányzati képviselő, elnöke a pénzügyi gondnok. A bizottság a képviselő-testület hatásköréből át nem ruházható kérdések kivételével dönt a helyi önkormányzat kötelezően ellátandó feladatainak és hatáskörének teljesítésével kapcsolatos valamennyi gazdasági kérdésben.

A válságköltségvetés

Az eljárás megindítását követő 30 napon belül a jegyző elkészíti a válságköltségvetési rendelettervezetet. A tervezetet ezt követően a pénzügyi gondnok és az adósságrendezési bizottság véleményezi, majd a képviselő-testület fogadja el. Ha ez az eljárás megindítását követő 60 napon belül nem következik be, úgy az egyezségi szakaszra nem kerül sor, hanem megindul a vagyon bírósági felosztása.

Reorganizációs program és egyezségi javaslat

A válságköltségvetési rendelet elfogadását követően az adósságrendezési bizottság reorganizációs programot, valamint egyezségi javaslatot készít. A reorganizációs program a helyi önkormányzat gazdasági helyzetének részletes leírása mellett tartalmazza az adósságrendezésbe vonható vagyon hasznosítására és az adósságrendezéssel kapcsolatos egyéb tervezett intézkedésekre vonatkozó javaslatot. Az önkormányzatnak számításokkal kell alátámasztania, hogy a hitelezőkkel kötendő egyezség segítségével képes lesz visszanyerni fizetőképességét. A gyakorlatban az önkormányzatok a fizetőképesség visszaszerzése érdekében rendszerint kiadáscsökkentő intézkedéseket vállalnak (pl. létszámleépítés, társulás létrehozása a polgármesteri hivatal vagy intézmények működtetésére).
A mennyiben az önkormányzat az egyezséghez szükséges feltételeket hitelintézeti hitellel teremtette meg, a központi költségvetés az esedékes kamattörlesztés azon részére, amelyet az esedékesség időpontjában a helyi önkormányzat saját forrásból kifizetni nem tud, meghatározott mértékű – jelenleg legfeljebb a jegybanki alapkamat +1 % – kamatmentes visszatérítendő támogatást nyújt. Erre nem vonatkozik az Ötv. 88. § (2) bekezdésében előírt, a helyi önkormányzat éves kötelezettségvállalásának mértékét korlátozó rendelkezés.
Az egyezségi javaslat a hitelezői igények kielégítésére vonatkozó konkrét intézkedés-terveket tartalmazza. Ennek keretében a hitelezőket ún. hitelezői csoportokba lehet sorolni, a követelés kielégítésének hányada, időpontja stb. alapján. Mind a reorganizációs program, mind az egyezségi javaslat elfogadása a képviselő-testület hatáskörébe tartozik. A testület zárt ülésen, minősített többséggel, név szerinti szavazással hozza meg döntését.
Ha a reorganizációs programot és az egyezségi javaslatot az adósságrendezési bizottság nem készíti el, vagy azt a képviselő-testület az adósságrendezés megindításától számított 150 napon belül nem fogadja el, a pénzügyi gondnok értesíti a hitelezőket. Ekkor a hitelezőknek lehetősége nyílik arra, hogy 30 napon belül ők dolgozzák ki az egyezségi javaslatot, és javaslatukat a pénzügyi gondnokon keresztül a képviselő-testület elé terjesszék. Ha a javaslatot ez utóbbi elfogadja, azt az egyezségi ajánlatnak kell tekinteni.
Az elfogadott reorganizációs programot és az egyezségi javaslatot a pénzügyi gondnok valamennyi hitelező részére megküldi, és meghívja őket az egyezségi tárgyalásra.
A Höat. meghatározza azt a minimális arányt, amely az egyezség elfogadásához szükséges. Eszerint egyezség akkor köthető, ha ahhoz az adósságrendezési eljárás megindításának időpontjában fennálló követeléssel rendelkező hitelezőknek több mint a fele hozzájárul, feltéve, ha ezeknek a hitelezőknek a követelése eléri az összes bejelentett és nem vitatott hitelezői követelés kétharmadát. Ha az egyezségi javaslatban a hitelezőket csoportosították, úgy csoportonként legalább a hitelezők felének hozzá kell járulnia az egyezséghez.
Az egyezség azokra a bejelentkezett hitelezőkre is kiterjed, akik az egyezséghez nem járultak hozzá, vagy szabályszerű értesítésük ellenére nem vettek részt az egyezség megkötésében. Ha a helyi önkormányzat a hitelezőket már csoportosította, a megkötött egyezségben a csoporton belüli feltételek nem lehetnek eltérőek.
Az egyezséget írásba kell foglalni, amelyet a pénzügyi gondnok nyújt be a bírósághoz. Ha az egyezség megfelel a Höat. követelményeinek, a bíróság az adósságrendezési eljárást befejezi, és elrendeli végzésének közzétételét a Cégközlönyben. A helyi önkormányzat és a hitelezők megállapodhatnak abban, hogy az egyezség végrehajtásának felügyeletével a pénzügyi gondnokot bízzák meg.
A bíróság az egyezséget kizárólag alaki törvényességi szempontból vizsgálja: tartalmazza-e valamennyi bejelentett követelést, ha voltak csoportok, azon belül volt-e különbségtétel, a képviselő-testület megfelelő formában és többségben fogadta-e el az egyezséget stb. A bíróság az egyezséget tartalmi szempontból, a megvalósíthatóság realitása, az egyezség életképessége szempontjából nem vizsgálja. Amennyiben az egyezség nem felel meg a törvényi rendelkezéseknek, úgy a bíróság elrendeli a vagyon bírósági felosztását.

A vagyon bírósági felosztása

A bíróság akkor rendeli el a vagyonfelosztást, ha:
a) a képviselő-testület működésképtelenné vált,
b) kezdeményezték a képviselő-testület feloszlatását,
c) a válságköltségvetést határidőn belül nem fogadják el (l. fentebb),
d) a hitelezők nem tájékoztatják a pénzügyi gondnokot egyezségkészítési szándékukról,
e) az eljárás megindításának időpontjától számított 210 napon belül nem jön létre egyezség,
f) az egyezség nem felel meg a Höat. rendelkezéseinek (l. előző rész).

A pénzügyi gondnok szerepe az eljárás e szakaszában teljesedik ki, hiszen ő a bírósági vagyonfelosztás előkészítője és végrehajtója. E feladatkörében meghatározza az önkormányzat kötelező feladatellátásának körét, megállapítja az ehhez szükséges vagyontárgyak és költségvetési támogatások mértékét, és kijelöli az adósságrendezés alá vonható vagyon terjedelmét. Az erre vonatkozó jelentését 30 napon belül megküldi a bíróságnak, az önkormányzatnak és valamennyi hitelezőnek. Ezen utóbbiak 15 napon belül észrevételt tehetnek, amely alapján a pénzügyi gondnok a jelentését módosíthatja. A bíróság egyébként a gondnok jelentését elfogadja, vagy új jelentés készítésére kötelezi. Ha a jelentést a bíróság elfogadja, a pénzügyi gondnok 30 napon belül a hitelezők követeléseit a törvényi sorrend alapján besorolja. Ezek a következők:
g) a rendszeres személyi jellegű juttatások (ideértve a végkielégítéseket is),
h) a zálogjoggal, óvadékkal biztosított követelések,
i) az államot megillető követelések, visszterhes támogatások,
j) a társadalombiztosítási tartozások, adók és adók módjára behajtható köztartozások,
k) az egyéb követelések,
l) a kamatkövetelések, pótlékok, járulékok, bírságok.

A pénzügyi gondnok 60 napon belül (egy alkalommal 30 nappal meghosszabbíthatóan) köteles megkísérelni az adósságrendezésbe vonható vagyon nyilvános értékesítését a forgalomban elérhető legmagasabb áron. A hitelezőket ennek során elővásárlási jog illeti meg.
A határidő lejártát követő 30 napon belül a pénzügyi gondnok javaslatot tesz az adósságrendezésbe vonható vagyon hitelezők részére történő felosztására.
A pénzügyi gondnok az adósságrendezésbe vonható vagyon alakulásáról készített jelentését és vagyonfelosztási javaslatát benyújtja a bíróságnak, továbbá megküldi az önkormányzatnak és valamennyi hitelezőnek is. Ezen utóbbiak ezekkel szemben 15 napon belül kifogással élhetnek. A bíróság a kifogás előterjesztője, az önkormányzat és a pénzügyi gondnok meghallgatása után dönt a vagyonfelosztási javaslatról. Ha jóváhagyja a javaslatot, akkor kötelezi a pénzügyi gondnokot a vagyonfelosztás végrehajtására.
A hitelezői követelések kielégítése történhet pénzzel, illetve az értékesítetlen vagyontárgyak hitelezők részére történő átadásával is. Ez utóbbi esetben meg kell állapítani – a kielégítési sorrend és a hitelezői követelések arányának megfelelően –, hogy a hitelezők a helyi önkormányzat vagyonából milyen arányban részesülnek. A vagyonfelosztás megtörténtéről a pénzügyi gondnok haladéktalanul köteles értesíteni a bíróságot. A bejelentést követően a bíróság végzést hoz az eljárás lezárásáról és elrendeli annak Cégközlönyben való közzétételét.

Dr. Novák Tamás